Décrets 320, 321 et 322/2019 du 19 juin 2019. Les dirigeants publics camerounais et leur rapport à la loi : le retour à la normale ?

Trois événements ont marqué l’actualité au mois de juillet 2019 relatifs aux mandats échus et à l’application des lois de 2017/010 et 2017/011 du 12 juillet 2017 et des décrets 2019/320, 321 et 322 du 19 juin 2019 :

  • le premier est la lettre du Directeur Général de l’Agence de Régulation de l’Electricité (ARSEL) adressée à sa tutelle relative à la caducité des mandats des principaux dirigeants de cet établissement public (DG, DGA et PCA) ;
  • le deuxième évènement est la lettre du Ministre des Postes et Télécommunications adressée au DG de l’ART l’instruisant de respecter les hautes instructions du Chef de l’Etat contenues dans le décret 2019/320 du 19 juin 2019 relativement au respect de l’échéance des mandats des administrateurs ;
  • le troisième évènement, plus récent est la polémique entretenue autour du statut du PCA de l’université de Yaoundé I portant sur l’incompatibilité présumée avec sa fonction de magistrat et sa fonction de Conseiller à la Cour Suprême (Haute juridiction).

D’emblée, il faut relever que les universités sont régies par un texte particulier, mieux, un texte spécial ! Dès lors ces entités publiques bénéficient d’une dérogation et ne peuvent être assujetties aux dispositions textuelles visant les établissements publics. En conclusion, la PCA concernée jouit de sa compétence rationae matarie (compétence matérielle) et elle est fondée à exercer ses fonctions. Aucune violation ne saurait être évoquée. Par contre la situation à l’ARSEL et l’interpellation de la tutelle de l’ART nous autorisent à nous pencher sur l’analyse du nouveau cadre juridique des entités publiques et son implication dans leur fonctionnement. Car en réalité, les changements portés par ce nouveau cadre sont, plus qu’une simple régulation juridique, une véritable réforme au sens de Caiden (1968), fondée sur l’idée qu’il ne faut rien attendre des changements naturels et de tous les moyens artificiels susceptibles d’améliorer un ordre donné de chose. II faut être porteur d’initiatives novatrices, qui viennent changer l’ordre naturel des choses.

En effet, les rapports aussi bien de la Banque Mondiale, du FMI que du ministère des finances révèlent des contreperformances des entités publiques depuis plus d’une décennie. La réforme envisagée est donc un changement radical ou important, mais désiré. Par ailleurs, les échos des évaluations des dirigeants, les sanctions administratives infligées par le CONSUPE ou par les tribunaux attestent des dérives évidentes des mandataires sociaux. On pourrait alors soutenir sans risque de se tromper qu’au moins deux arguments légitiment la réforme du fonctionnement des entreprises publique : l’impératif de la performance et l’éradication des dérives communément connues sous le nom de fautes et irrégularités de gestion, conformément aux dispositions textuelles qui en font référence (références fautes de gestion : articles 86, 87, 88 du régime financier de l’Etat promulgué en 2018).

  1. L’impératif de performance

La lecture de l’exposé des motifs des lois de 2017 indique que les lois sus mentionnées permettront de parachever la réforme de ce secteur et faire de ces entités des structures viables et susceptibles de contribuer, de manière significative à la promotion de l’emploi et à la création de la richesse nationale. La performance visée est précisée au début de chaque loi et se définit comme la capacité de mener une action pour obtenir des résultats, conformément à des objectifs fixés préalablement, en minimisant les coûts des ressources et des processus mis en œuvre. Il apparaît donc que la principale innovation des lois de 2017 est la gestion rationnelle des ressources dans l’optique d’atteindre les résultats aux meilleurs rapports qualité-coût. Il s’agit alors de susciter l’avènement d’un nouveau mode de gouvernance des entités publiques invitées à s’inscrire dans la logique marchande et le souci de limiter le plus possible les fautes. Il revient alors au conseil d’administration et aux tutelles (qui veillent à l’alignement des activités des entités publiques aux politiques publiques) la responsabilité de fixer le niveau de performance attendu de chaque entité publique.

La performance est aussi envisagée dans cette réforme sous le prisme de l’efficience (bonne gestion des ressources) au niveau des incitations des dirigeants. En effet, les décrets 321/2019 et 322/2019 du 19 juin 2019 indiquent de manière précise les rémunérations des dirigeants et des mandataires sociaux. Ces dispositions mettent fin aux excès des conseils d’administration en vertu des pouvoirs dont ils sont dépositaires. Désormais, les « pouvoirs étendus » du conseil d’administration sont fortement encadrés.

Cette option du législateur semble inquiéter Bekolo and partners qui, dans sa newsletter N° 06/2019 du 30 juin 2019 indiquait qu’il s’agit d’un risque important. Il appuie son argumentaire sur un comportement humain de bon sens qui amènerait les dirigeants à chercher des solutions correctrices pour compenser le « manque à gagner  » induit par la réforme à travers des mécanismes vicieux visant à maintenir leur niveau de rémunération.  C’est une solution très risquée qui conduirait inévitablement à des fautes de gestion.

Bien que pertinent, un tel argument ne saurait légitimer la position de Bekolo and Partners au regard de la nature des entités publiques et de leurs rôles. Il s’agit en réalité d’un juste retour à la normale ce d’autant plus que les dirigeants et les mandataires sociaux sont tous des agents publics (fonctionnaires ou contractuels) dont les traitements dans les statuts respectifs ne prédisposent pas à une aussi large générosité. Leurs rémunérations dans les entités publiques représentent 3, 5 voire 7 fois plus que le traitement dans les administrations centrales. C’est difficilement compréhensible pour des personnes travaillant dans la fonction publique et donc a priori mues plus par le souci de servir que par le gain au sens de la logique marchande. Les entités publiques offrent des services publics alignés aux politiques publiques coordonnées par les administrations. Si les incitations importantes permettent d’attirer les meilleures compétences dans un espace concurrentiel, ce n’est pas le cas pour les dirigeants publics dont la désignation est discrétionnaire. Bien plus, aucune étude à ce jour n’a pu démontrer la corrélation positive entre le niveau de rémunération des dirigeants et la performance des entités publiques. Une forte rémunération dans ce secteur ne prédispose donc pas à une performance plus accrue. Cette dernière est la résultante d’un processus plus complexe. Ainsi, le caractère pour certains « disproportionné » et pour d’autres « désincarné » du niveau de traitement des dirigeants, défini par les conseils d’administration justifie la régulation imposée par les décrets 321/319 et 322/2019 du 19 juin 2019[1]. Ces nouvelles dispositions sont un retour à une adéquation probablement plus juste du rapport travail-incitation.

2. Éradication des fautes de gestion

Le respect de l’encadrement normatif des incitations (rémunérations et avantages des dirigeants) prédispose à éviter des fautes de gestion. En effet, les fautes de gestion les plus récurrentes sont celles de la violation des dispositions réglementaires.

La lecture que nous avons des textes sur la rémunération dont certains détails peuvent surprendre car relevant de la gestion courante des entités publiques est que les dérives observées sont le fait de l’échec du contrôle par le Conseil d’Administration, l’absence ou la faiblesse des procédures internes ou encore l’absence des fonctions essentielles dans certains cas (audit interne et contrôle de gestion) gage d’une gestion rationnelle. De ce point de vu, les arguments de Bekolo and Partners selon lesquels  « l’Etat devrait laisser le Conseil d’Administration encadrer la gestion des congés pour avoir le maximum de flexibilité … » et  « A notre avis au lieu de restreindre les déplacements et de frustrer les DG à qui on demande des résultats et une autonomie financière, l’Etat doit plutôt encourager les entreprises publiques à s’ouvrir à la conquête des marchés extérieurs… », ne s’expliquent pas au regard des dérives observées quand la latitude était antérieurement laissée au Conseil d’Administration et aux directions générales.

Avant cette réglementation, les entités publiques avaient la possibilité de s’ouvrir au monde extérieur et accroître leurs performances, malheureusement depuis une dizaine d’années, elles se sont plutôt illustrées par des contreperformances chroniques. Cette proposition nous semble ignorer les pratiques antécédentes dont l’impact sur les charges de l’entreprise est connu. La comparaison du parc automobile actuel des dirigeants des entités publiques et celui autorisé par les décrets de 2019 illustre cette réalité. C’est le cas également des rémunérations, des frais d’ameublement et dans certains cas des fonds de souveraineté ! A l’issue de l’exploitation des rapports encore récents des équipes mobiles de contrôle et de vérification du CONSUPE, le Conseil de Discipline Budgétaire et Financière (CDBF) a prononcé des sanctions administratives (débet, déchéance, amendes spéciales n’excédant pas 2000 000) à l’endroit des gestionnaires indélicats. Il en est de même des tribunaux des tribunaux judiciaires qui condamnent les gestionnaires publics reconnus coupables de malversations financières à de lourdes peines de privation de libertés, des sanctions administratives (confiscation des biens, blocage des comptes bancaires…) et des sanctions pécuniaires considérables.

Les observations de BEKOLO and Partners qui relèvent pour la plupart des références psychologiques et des considérations de bon sens semblent s’écarter des objectifs visés par la réforme. Bien que pertinentes dans le principe, elles me semblent viser un environnement où la compétition des dirigeants est une réalité et où les principes éthiques sont les mieux partagés. Il est vrai que certaines dispositions peuvent être bloquantes dans des contextes précis, et de ce point de vue les textes prévoient des négociations avec le ministère des finances pour une meilleure appréciation, mais globalement, elles visent à limiter les dérives managériales récurrentes. Toutefois, certaines entités publiques présentant des particularités sont régies par des textes spécifiques c’est le cas entre autres des universités qui dérogent aux dispositions des établissements publics. Pour les autres, l’arrimage à ces nouvelles dispositions est impératif.

La mise en œuvre de cette réforme ne se fera pas avec le « cœur », la raison et la rationalité justifient les choix opérés.  Il est donc conseillé aux dirigeants d’entreprises qu’au lieu d’organiser les cultes religieux pour implorer la grâce divine qui les empêcherait d’aller en prison (comportements relayés dans la newsletter de Bekolo and partners) de se conformer scrupuleusement aux nouvelles dispositions avec l’aide de leurs spécialistes des divisions juridiques. La tendance observée visant à offrir des primes de séparation aux membres du conseil d’administration dont les mandats étaient échus au 12 juillet 2018 (date d’entrée en vigueur des lois de 2017) comme le prévoit les décrets de 2019 est une faute de gestion qui engagerait la responsabilité du conseil d’administration. Aucun administrateur illégitime ne devrait disposer de cette prime, hélas !

[1] Propos du Dr Sadjio directeur du cabinet CADEV consulting lors du séminaire sur les décrets de 2019 tenu le 30 juillet 2019 au Mont Fébé.

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1 réponse

  1. Thierry Lonang

    Bsr Prof. Heureux de vous suivre à travers votre blog. En guise de commentaire j’aurai plutôt une question si vous permettez.
    L’abrogation de la loi de 99 sur les etablissements publics administratifs et les entreprises du secteur public et parapublic n’entraîne t elle pas d’office l’abrogation de ce « texte spécial » régissant les universités si tant est que la loi de 2017 précise les types d’établissements entrant dans son champ d’application ?

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