EFFETS SECONDAIRES DES DÉCRETS PRÉSIDENTIELS DU 19 JUIN 2019 SUR LES ENTITÉS PUBLIQUES

Il n’a échappé à personne que les décrets N° 2019/320, N° 2019/321 et N° 2019/322 du 19 juin 2019 complètent la réforme engagée depuis 2017 dans le secteur des entités publiques, caractérisé par des contreperformances chroniques sur une dizaine d’années. Alors considérés comme des textes d’application des lois de 2017, l’objectif couplé à celui des lois de 2017 est de « parachever la réforme de ce secteur et faire de ces entités publiques, des structures viables et susceptibles de contribuer, de manière significative, à la promotion de l’emploi et à la création de la richesse nationale » (exposé de motifs lois de 2017).

On peut regretter que ces textes d’application interviennent tard : deux ans après les lois et un an après la période transitoire. Ils ont cependant l’avantage d’apporter des précisions sur la rémunération des dirigeants, les rôles distinctifs des dirigeants (PCA, membres du Conseil d’Administration, DG et DGA) et le contrôle des dirigeants à travers les outils et fonctions de gestion indispensables au fonctionnement des entités publiques. Ces dispositions, bien que clairement déclinées, dissimulent des réformes profondes que nous évoquons ici sous le vocable d’effets secondaires des décrets. Sans être exhaustive, nous nous attarderons sur trois (03) effets: les organisationnels/structurels, effets financiers et les effets sociaux.

  1. Effets organisationnels/structurels

Le décret 2019/320 du 19 juin 2019 dispose en son article 6 que le Conseil d’administration doit veiller à la mise en place d’une fonction d’audit interne et de contrôle de gestion au sein de l’entreprise publique ou de l’établissement public. Cette disposition induit une modification organisationnelle (au niveau de l’organigramme ou de l’enrichissement des missions de certains postes de travail). Il s’agit d’une activité qui sollicite l’implication du Secrétariat Permanent à la Réforme Administrative (SPRA) du ministère de la fonction publique et de la Réforme administrative.

En effet, il revient au MINFOPRA d’engager cette vaste réforme structurelle auprès des entreprises et établissements publics. Sur environ 200 entités concernées, il s’agira dans un premier temps de faire un état des lieux exhaustif de la situation de ces fonctions (audit et contrôle de gestion), et d’accompagner les changements nécessaires. L’organigramme, le cadre organique et le règlement intérieur sont autant de documents stratégiques qui seront modifiés. Il convient d’anticiper sur le débat relatif au positionnement hiérarchique de la structure d’audit dont l’indépendance est souhaitée. Un rattachement au Conseil d’administration (comme lien hiérarchique) pourrait l’affranchir de la « pression » de la Direction Générale (avec qui elle entretiendra uniquement un lien fonctionnel).

Une autre réforme de moindre envergure qui interpelle également  le MINFOPRA est la proposition d’une instance de coordination (et son mode de fonctionnement) prévue au sein des ministères tutelles pour le suivi des performances de l’entité publique (articles 3 et 4 du décret 2019/320 du 19 juin 2019). Cette responsabilité a l’avantage d’harmoniser les activités y relatives et faciliter ainsi la prise de décision stratégique. Cette préoccupation concerne également le MINFI pour le volet budgétaire et la mise en place d’un système informatisé des entités publiques.

En somme, les dispositions des décrets du 19 juin 2019 vont nécessiter la mise à disposition d’une expertise spécialisée du SPRA auprès des entités publiques. Le SPRA pourra s’entourer des compétences du secteur public ou privé (cabinets et consultants) pour gérer cette réforme avec efficacité et diligence. Le temps sera sans doute le principal allié de cette réforme dont la complexité est une évidence.

  1. Effets financiers des décrets

En management, les encadrements juridiques indiquent ce qui est autorisé et ce qui est interdit. Ils constituent en cela une boussole pour la prise de décision. Les décrets de juin 2019 modifient la politique de rémunération des dirigeants des entités publiques (PCA, membres du Conseil, DG et DGA). A l’analyse, cette modification corrige les multiples dérives observées dans l’attribution de certains avantages et rémunérations (nature et montant des avantages). Il en découle au moins 3 conséquences en termes d’impacts financiers : la révision de la politique de rémunération, la réforme du parc automobile de l’Etat,  l’impact indirect dans les autres circuits de l’activité économique (banque, commerce).

Révision de la politique de rémunération

Les décrets de juin 2019 induisent une revue globale de la rémunération des dirigeants. Ils exigent dans un premier temps de classer les entités publiques par catégories (de 1 à 5) et d’appliquer les dispositions prévues. Plusieurs rubriques sont concernées : les salaires mensuels bruts, les indemnités de représentation et de responsabilité d’une part, les frais de mission, leur nombre (60 jours par an) et es avantages réglementaires d’autre part. Il a été observé que les entités publiques disposent d’une politique salariale généreuse. Plusieurs conseils d’administration, sous le prétexte de disposer de « pleins pouvoirs » dans le fonctionnement de l’entreprise ont pris des résolutions relatives aux frais d’installation des dirigeants, aux rémunérations des personnels notamment en ce qui concerne la nature et le montant des avantages retenus. Au point où, dans certains établissements publics à caractère administratif, les nouveaux décrets révisant à la baisse les salaires des dirigeants les rapprochent des salaires des responsables des échelons inférieurs. Cette réalité impose une réforme de la politique de rémunération des personnels dans le respect du code du travail, des conventions collectives et des contrats d’établissement ou diverses conventions spécifiques du secteur.

A la vérité, il s’agit de discipliner davantage les entités publiques et leur imposer le respect des normes et standards retenus. Bien plus, il convient de convoquer une ingénierie dans la politique de rémunération pour tenir compte des avantages spécifiques sachant que les entités publiques sont de plusieurs natures : administrative, sociale, hospitalière, technique, économique ou financier, spéciale.

  • Réforme du parc automobile de l’Etat

Les décrets analysés prévoient, en ce qui concerne les rémunérations,  une période de trois mois pour l’arrimage à toutes les dispositions. Deux interprétations sont possibles. La première est de rester dans la rationalité juridique. Ainsi, il revient à  chaque ministère, tutelle technique d’identifier tous les véhicules de calibre supérieur à la norme pour chaque dirigeant et de les proposer à la ventes aux enchères et veiller à l’acquisition des véhicules conformes aux décrets. La deuxième interprétation convoque la rationalité managériale avec des préoccupations d’efficience : que faire  si les véhicules sont nouvellement achetés (moins de 5 ans) ? N’est-il pas plus efficace de prévoir que cette réforme s’applique au fur et à mesure que les véhicules s’amortissent (pour les autos actuellement déployées) et que la réforme s’applique sans violation pour les nouvelles acquisitions ?

Si c’est la rationalité juridique qui s’applique, alors on s’attendra à une vaste vente aux enchères ou à des reprises de véhicules avec les concessionnaires pour s’arrimer aux normes des décrets ! Si c’est la rationalité managériale qui l’emporte, il conviendrait de faire un recensement exhaustif des véhicules concernés et de programmer leur vente après leur amortissement. On appliquerait donc cette réforme de manière progressive. Si mon avis compte, je militerai pour une application froide des décrets et une harmonisation des avantages des dirigeants des entités publiques. Une attention serait alors accordée à la vente aux enchères tenant compte de la valeur réelle des véhicules ; ceux-ci seraient  vendus aux plus offrant ! On rendrait alors un hommage mérité au législateur dont le souci est d’assurer la viabilité du secteur en réduisant rapidement leurs charges inutilement élevées.

L’effet visible de la baisse de la rémunération cache à peine la baisse du pouvoir d’achat d’une catégorie non négligeable de la fonction publique (en termes de masse monétaire mobilisée). Cet ajustement salarial aura donc forcément un impact indirect sur les autres circuits de l’activité économique.

  • L’impact indirect sur les autres circuits de l’activité économique

L’un des impacts financiers des décrets de juin 2019 est l’accès aux services de base à travers les services financiers. En effet, il apparait que le flux financier des agents du secteur public est fortement influencé par la masse monétaire mobilisée. Prenons le cas des banques commerciales, le découvert bancaire, le crédit scolaire, le crédit ameublement, équipement ou immobilier sont adossés sur les rémunérations régulières des personnels affiliés. Une baisse de revenus entrainent une baisse de la masse mobilisée et par conséquent des opportunités bancaires. Ce qui conduit à une baisse, a priori non marginale de l’activité bancaire au regard de la baisse du pouvoir d’achat des personnels de ce secteur. L’effet d’entrainement va conduire à un ralentissement des activités bancaires, sociales diverses et à une contraction des échanges. Ces réalités ont un impact social indéniable.

  • Effets sociaux des décrets

Les effets sociaux des décrets de juin 2019 sont appréhendés à court et à moyen termes. Les effets immédiats sont envisageables en termes de licenciement du personnel d’appoint des dirigeants et la résiliation des contrats avec les entreprises sous-traitantes. A moyen terme ces effets impacteront l’accès aux services sociaux de base.

  • Des licenciements en vue

Les décrets de juin 2019 sur les entités publiques listent la nature et les montants des avantages des dirigeants sociaux. Pour le PCA, le DG et la DGA. Comparé à la pratique, il apparait que plusieurs personnels vont devoir être licenciés conformément aux dispositions réglementaires. Deux phénomènes s’observent. Le premier, pour les ministres occupant la fonction de PCA, le cumul des avantages est désormais proscrit. Ce qui, inévitablement permettra de libérer dans certains cas une demi dizaine de personnes (chauffeurs, dames ou garçon de ménage). Ce n’est pas un effectif négligeable pour ceux qui connaissent les pratiques dans ce secteur. Le deuxième phénomène est la réduction des personnels affectés à ces dirigeants quand ceux-ci sont au-delà de ce qui est prévu par les décrets (ce qui est le cas pour plusieurs entités publiques). Ainsi, si l’on peut se satisfaire de l’économie réalisée sur le budget de l’Etat à travers ces textes (permettant de réduire en partie les déficits budgétaires) il faut reconnaitre que ces mesures auront un coût social évident. Plusieurs personnes vont perdre leur emploi, parfois très bien rémunéré ; d’autres vont devoir être redéployées au meilleur des cas. Ce dernier cas concerne les gardes du corps en tenue (force de sécurité) affectés aux dirigeants sociaux. Ces nouveaux chômeurs augmenteront la pression sur l’accès aux services de base.

  • La pression sur l’accès aux services sociaux de base

La baisse du pouvoir d’achat des dirigeants, les licenciements de certains personnels vont induire une pression sur l’accès aux services sociaux de base. Il faudra s’attendre à une demande plus accrue et peu soutenable financièrement des services de base au moindre coût : soins de santé, accès au logement, accès aux projets rémunérateurs etc… la courbe du chômage va connaitre un hausse.

En effet, la chaîne de solidarité entretenue par les personnels aux revenus importants ayant connu une baisse sera fragilisée, de même la perte de l’emploi par certains personnels augmentera le nombre de personnes vulnérables. Et si malgré tout, les entités publiques continuent d’être contreproductive creusant le déficit budgétaire, ce dégraissage d’une catégorie de personnels pourra s’étendre aux personnels cadres et agents de maitrise.  A ce sujet, en plus de l’harmonisation aux dispositions du décret, l’effet secondaire majeur qu’il faut relever ici est la réforme tendant à améliorer la performance des entités publiques.

  • L’impératif d’une réelle réforme au-delà des baisses des charges

La réforme uniquement par la baisse des charges reste lâche et fragile. On s’attend donc à une réforme plus importante en matière de recrutement, de mobilité de formation et plus d’efficacité dans l’action de ces entités. En effet, les emplois seront sauvés à ce prix et rien d’autre. Au regard de la cartographie des ressources humaines de la plupart des entreprises publiques où l’on observe une inadéquation criarde entre le profil du poste et son occupant il convient de changer cette réalité. La performance n’est pas une donnée spontanée, mais le résultat d’un processus. A ce sujet, le problème délicat du licenciement et ensuite du recrutement au sein d’une entreprise peut être géré différemment. Dans le souci de préserver les emplois et surtout de procéder à une convergence entre profil du poste et qualifications de son occupant, on pourrait imaginer ce que j’appelle affectueusement « le marché de l’emploi du secteur public». Il s’agit d’une plateforme qui recueille les profils actuellement « indésirables » dans certaines entités publiques et qui pourrait être affectés dans une autre qui les solliciteraient. Je reste convaincue par l’efficacité de cette approche. On pourrait commencer par une plateforme électronique (comme on le fait pour des sites de rencontres). Ceci permettrait de conserver les emplois sollicités et d’être plus efficace dans le redéploiement des agents de l’Etat relevant de ce secteur. A mon sens la mise en place des fonctions de contrôle de gestion et d’audit interne ne suffirait pas à elles seules pour booster la performance. Il faut des personnels capables, éthiquement irréprochables et dignes de confiance. Les textes c’est bien mais ils sont incapables à eux seuls de rassurer quant à leur efficacité. C’est ce qui nourrit notre déception quant à l’absence du référentiel de compétences des mandataires sociaux.

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