DE QUOI PARLE-T- ON QUAND ON PARLE DE PERFORMANCE DES ENTITÉS PUBLIQUES AU CAMEROUN ?

Les entreprises publiques camerounaises vivent actuellement des temps agités. Elles sont appelées à se conformer à un nouveau cadre juridique qui consacre la logique marchande comme mode essentiel de leur fonctionnement. Une nomenclature importée du privé leur est imposée : performance, rentabilité, profitabilité, budget programme, rapport de performance, fonction d’audit interne et de contrôle de gestion, entre autres. Si cette réalité n’est pas nouvelle pour les entreprises publiques des secteurs industriel et commercial, elle l’est pour les établissements publics. Quoi qu’il en soit, il y a peu de différence entre les deux entités dans le principe de la recherche de la performance. C’est la nature de celle-ci qui varie. Et c’est là tout le problème des dirigeants publics. Une dirigeante d’une entreprise publique camerounaise faisait remarquer au cours d’un séminaire que la définition de la performance de l’entité publique contenue dans les lois de 2017 n’est pas explicite et renseigne peu sur la reddition attendue. Elle a d’autant plus raison que la commission technique de réhabilitation (CTR) qui siège dans les conseils d’administration des entreprises publiques indique ne pas avoir d’indicateurs standard pour contrôler leur performance.

Note 1 : Les entités publiques camerounaises vivent actuellement des temps agités. Elles sont appelées à être performantes au sens de la rentabilité et de la profitabilité. La question de l’évaluation de cette performance est au cœur de leurs préoccupations.

En effet, définie comme la capacité de mener une action pour obtenir des résultats, conformément à des objectifs fixés préalablement, en minimisant les coûts des ressources et des processus mis en œuvre, la performance est peu opérationnalisée pour la grande variété d’entités publiques camerounaises. Il revient à la tutelle de mettre sur place un cadre de coordination du suivi des performances de l’établissement public (art.3 décret 2019/320 du 19 juin 2019).

Il incombe donc à la tutelle technique, en collaboration avec le Conseil d’administration et la Direction générale, de convenir des indicateurs de performance à retenir pour chaque entité publique. Pour l’entreprise privée, la tâche est moins complexe, le point de vue privilégié est celui du profit. Les actionnaires focalisent sur le rapport qualité-prix à la faveur du bénéfice le plus élevé. Le calcul du bénéfice tient compte de la concurrence, des contraintes institutionnelles, des attentes des consommateurs et de la nature du marché du travail. La grande différence avec l’entreprise publique est qu’elle est redevable devant les contribuables nombreux et variés. Ce qui nécessite une définition multidimensionnelle de la performance[1].

I. Appréciation de la performance des entités publiques : les principes d’évaluation.

L’entité publique s’acquitte des exigences des pouvoirs publics relativement à la politique économique : alignement aux politiques publiques de la tutelle technique.

Note 2 : La performance des entreprises publiques s’apprécie selon trois critères : l’efficacité (technique, allocative et l’efficience), l’équité (redistribution) et l’équilibre macroéconomique (croissance, emploi et stabilité des prix).

En vertu de la cohérence économique, toutes les composantes de l’administration participent à la mise en œuvre des politiques publiques selon le principe d’avantages comparatifs consacrés par les compétences de chaque entité. Le décret 2019/320 du 19 juin 2019 réitère l’objectif d’alignement aux politiques publiques. Comme les administrations, elles sont donc astreintes aux exigences d’efficacité, d’équité et d’équilibre macroéconomique.

Tableau : critère d’évaluation de performance des entités publiques

Efficacité Équité Équilibre macroéconomique
Efficacité technique : produire les biens et services avec des ressources comme prévu.

 

Efficacité allocative : produire de biens et services qui procurent du bien être le plus élevé à la collectivité nationale. Elle désigne la répartition des ressources budgétaires entre les domaines des politiques publiques.

 

 

 

Une bonne distribution des revenus : politique salariale, fiscalité, avantages divers (informer le ministre des Finances de la politique financière et des avantages accordés au personnel et aux administrateurs) L’entité publique contribue aux objectifs macroéconomiques classiques : Objectif de croissance, de plein emploi et de stabilité des prix. Selon la conjoncture économique, certains objectifs seront prioritaires et d’autres le seront moins. Pour la réforme actuelle dans le secteur public camerounais, ce sont les exigences de profitabilité et d’efficacité qui prime. Ce sont les objectifs de croissance qui sont prioritaires. L’entité publique doit être efficace et rentable. Les entreprises publiques du secteur commercial et industriel doivent contribuer au budget de l’État. On s’attend alors qu’elle soit capable de générer suffisamment de dividendes pour satisfaire les actionnaires et singulièrement l’État. Elle doit contribuer à :

*régler la dette de l’État ;

*Stimuler l’emploi ;

*Contribuer à la fiscalité.

Source : adapté de Gathon et Pestieau (1992)[2]

Une fois ce principe de critères multicritères affirmé, reste à l’appliquer à chaque entité publique.

II. Performance de chaque entité publique.

Apprécier la performance de chaque entité publique consiste alors à mesurer comment elle a réalisé les différents objectifs que le ministère de tutelle lui a assignés. L’enjeu est alors de savoir si la tutelle a convenablement formulé les attentes de l’État à l’entité publique. C’est d’ailleurs à ce titre que les lois de 2017 et le décret 2019/320 sont très expressifs en ce qui concerne la responsabilité de la tutelle technique. Il est, entre autres, attendu qu’elle s’assure de l’alignement des actions de l’établissement public aux orientations de politiques publiques du secteur concerné (lois de 2017); s’assurer que les activités sont conformes à la législation et aux politiques publiques en vigueur (décret 2019/320 du 19 juin 2019).

 II. 1 – L’efficacité

Il s’agit d’apprécier l’efficacité technique, l’efficacité allocative et l’efficience.

Note 3 : La performance ne s’apprécie pas seulement par rapport à la rentabilité. Elle mesure le degré avec lequel l’entreprise publique se rapproche des objectifs fixés. En conséquence, il faut adjoindre à l’exigence de rentabilité et de profitabilité d’autres indicateurs qui permettent de tenir compte des charges incompressibles qui pèsent sur les résultats financiers.
  • L’efficacité technique

C’est l’efficacité technique qui est le premier critère d’appréciation de la performance de l’entreprise ou l’établissement public. Dans la réalité, ce n’est pas si simple de se prononcer sur la performance des entités publiques, car certains objectifs peuvent apparaitre contradictoires, voire incompatibles. Par exemple, une entreprise qui est dans un secteur de monopole naturel (exemple du secteur de l’eau et de l’électricité) a un objectif d’efficacité qui implique la tarification au coût marginal. Or cette tarification s’oppose à l’impératif de l’équilibre financier, les investissements en capital intensifs entrainant de fait un déficit. Les charges élevées des infrastructures dans certains domaines empêchent l’entreprise d’appliquer un prix supportable pour les usagers.

Dans ces conditions, la performance ne pourra s’apprécier par rapport à la rentabilité. Il s’agit alors de mesurer le degré avec lequel l’entreprise publique se rapproche des objectifs fixés. Piaget et Sangué (2014)[3] reconnaissent en effet qu’en présence d’externalités significatives, la seule mesure comptable n’est pas significative. Cette préoccupation est importante au regard de la catégorisation des entités publiques et des rémunérations liées prévues dans les décrets 2019/321 et 219/322 du 19 juin 2019. En conséquence, il faut adjoindre à l’exigence de rentabilité et de profitabilité d’autres indicateurs qui permettent de tenir compte des charges incompressibles qui pèsent sur les résultats financiers de l’entreprise publique, quels que soient les efforts fournis par la Direction générale. Dans ces conditions, il convient de dégager un certain nombre d’indices partiels de performance.

  • L’efficacité allocative

La présence d’objectifs conflictuels comme ceux de l’exemple ci-dessus sont à nuancer pour éviter toute confusion. En effet, certaines entreprises publiques s’avèrent inefficaces du point de vue allocatif en ce sens que leurs coûts sont plus élevés que ceux de la concurrence et des autres entreprises publiques d’un secteur semblable.

L’efficacité allocative d’une entreprise publique va donc s’apprécier en comparaison des coûts des mêmes facteurs appliqués par les entreprises concurrentes ou de niveau de développement et de secteur semblables. Comment apprécier le régime indemnitaire du personnel et globalement la masse salariale de l’entité publique ? Comment apprécier la tarification des services (corruption et surfacturation) ? Il a été en effet observé que dans certains établissements publics où la subvention est la principale ressource, que la masse salariale représente les 2/3 et que la masse salariale et les charges de fonctionnement soient au-dessus de cette subvention. En conséquence, la dette aux fournisseurs est importante et l’établissement asphyxié. Dans ces conditions, l’entreprise publique est défaillante et sa performance est évidemment hypothéquée. Il convient alors de discerner les bonnes et les mauvaises sources d’inefficacité.

Note 4 : La performance de l’entreprise publique s’apprécie également du point de vue allocatif. Il s’agit alors de produire des biens et services pour le bien-être de la société en ce sens que les ressources utilisées le sont de manière efficiente. Pour cela, les charges mobilisées pour produire les biens et services dans une entreprise publique sont comparées à celles des entreprises concurrentes.
  • L’efficience

L’efficience apprécie la qualité de l’allocation des ressources. Une mauvaise allocation des ressources financières ou de la main-d’œuvre est préjudiciable pour l’entreprise. Les situations d’endettement élevé sont un indice inquiétant. Avoir une dette fiscale et sociale importante interroge la qualité de l’allocation des ressources.

II. 2 L’équité

Note 5 : L’équité convoque la politique salariale de l’entreprise. Les modalités de redistributions sont aussi appréciées : est-ce un mode d’intéressement direct ou indirect?

L’équité interroge la redistribution au sein de l’entreprise. Quelle méthode retenir ? Une méthode de redistribution directe à travers les primes ou indirecte à travers l’intéressement des employés au capital de l’entreprise ? L’acquisition d’une assurance ou l’investissement dans le confort des employés ? La méthode directe peut s’avérer plus désirable du point de vue de l’intérêt collectif, encore faut-il qu’il soit retenu après que l’entreprise a assuré des conditions de sécurité et de confort indispensable pour l’accomplissement du travail des employés. Ce qui n’est pas toujours le cas dans les entreprises publiques camerounaises.

II. 3 Objectifs macroéconomiques

Les objectifs macroéconomiques vont s’apprécier à travers les objectifs de croissance, de plein emploi et de fiscalité.

  • Croissance

Concernant la croissance, à défaut de produire de la richesse et de la valeur, les entités publiques ne devraient pas contribuer à la détruire. Or, les évaluations du MINFI, de la Banque mondiale, du Fonds monétaire international révèlent que les entités publiques camerounaises sont pour un très grand nombre contrepreformantes depuis une dizaine d’années. Elles constituent de ce fait l’un des principaux risques budgétaires. En effet, le chiffre d’affaires cumulé des 23 plus grandes entreprises publiques[4] sur environ 40 entreprises publiques commerciales était de 1400 milliards en 2013 avec un résultat net en perte de 13,7 milliards. Ce résultat était positif en 2010 à hauteur de 23,9[5]. Ces entreprises sont très endettées. Les dettes sont pour la plupart des dettes à court terme. Les dettes fiscales, les impôts et taxes à reverser à l’État sont énormes (175 milliards soit 7 % des recettes totales de l’État) ; les dettes sociales représentent 35,8 milliards (Banque Mondiale, 2015). La réforme en cours qui vise à renverser la tendance est donc un impératif vital. Les entreprises des secteurs industriel et commercial sont alors invitées à plus de rentabilité.

  • Emploi

 En ce qui concerne l’emploi, les entreprises publiques y contribuent à travers un accroissement d’activités. L’hypothèse retenue est que plus l’entreprise croit, plus elle aura besoin de main d’œuvre et contribuera à sa manière à la réduction du chômage. La flexibilité consacrée par les lois 2017/010 et 2017/011 du 12 juillet 2017 autorisant les entreprises et établissements publics à disposer de trois catégories de personnels (fonctionnaires en détachement, permanents recrutés directement, temporaires et saisonniers) participe de cette politique de l’emploi à laquelle les entreprises publiques sont conviées. Toutefois, la gestion des ressources humaines doit se faire dans le cadre d’une politique GRH efficace. Sur le prétexte de créer des emplois, les entreprises se sont souvent livrées à du favoritisme. L’analyse de la stratégie de gestion des ressources humaines d’une entreprise pourrait témoigner de sa contribution aux orientations de l’État en matière d’emploi. La performance de l’entreprise du point de vue de l’emploi peut alors être analysée.

  • Stabilité des prix

 En ce qui concerne la stabilité des prix, la politique de la commande publique est capitale. Dans la réforme en cours, des dispositions sont prises pour la passation des marchés selon les différentes catégories de marchés pour les entreprises publiques et les établissements publics. Dans le document de stratégie pour la croissance et l’emploi (DSCE), il a été prévu que l’investissement public devrait induire une viabilité de l’investissement privé. Il est alors possible d’apprécier la contribution de l’entreprise publique à cet objectif à travers le respect des principes de transparence et d’équité dans la passation des marchés publics. La proportion des marchés passés en procédures de gré à gré ou de bons de commande serait un indicateur intéressant.

À l’analyse, tous ces critères de performance de l’entreprise publique n’ont pas la même importance. L’efficacité technique est sans doute la plus importante. Elle est la plus compatible avec tous les autres objectifs de performance. C’est elle qui permet d’avoir une efficacité allocative, de mener une équité et d’atteindre les objectifs macroéconomiques. Elle est donc incontournable et focalise plus d’attention pour au moins deux raisons : compatibilité avec les autres objectifs de performance et référence aux données physiques et quantitatives ou qualitatives. Ces données sont surtout disponibles et fiables. C’est pour cette raison qu’une partie est spécifiquement réservée à la mesure de l’efficacité technique.

 

Note 6 : La performance relativement aux préoccupations macroéconomiques convoque la rentabilité et la profitabilité, la politique de la gestion des ressources humaines de l’entreprise et la qualité du dispositif de passation et d’exécution des marchés publics.

III. Mesure de l’efficacité technique

Pour mesurer l’efficacité technique d’une entreprise publique il faut :

Note 7 : L’efficacité technique s’appuie sur trois éléments : l’existence d’une norme de comparaison, la nécessité de tenir compte de la dynamique de la performance et l’information issue du classement de l’entreprise parmi ses pairs.

La mesure de la performance mobilise les outils paramétriques et statistiques.

  1. Disposer d’une norme de comparaison : performance des entreprises comparables du secteur, normes dans certains métiers, indicateurs clairement définis de la tutelle technique en rapport avec les politiques publiques implémentées, entre autres. Pour le cas spécifique des entités publiques camerounaises, toutes ont une tutelle technique qui dispose d’un budget programme. L’entreprise publique exécute par conséquent un pan de ce programme et devrait recevoir des objectifs clairs[6]. Par la suite, l’on peut mesurer, grâce à des approches paramétriques (relation Cobb Douglas) et statistiques (technique des moindres carrés ordinaires), le degré d’efficacité de la réalisation de chaque activité confiée à une entreprise publique.

Ces méthodes statistiques permettent d’apprécier l’inefficacité absolue ou relative d’un gestionnaire qui mesure son manque à gérer (ce que l’entreprise aurait pu produire davantage avec les mêmes ressources). Cette analyse peut inclure plusieurs éléments exogènes : les contraintes climatiques, les exigences institutionnelles, la localisation géographique, etc. Ces éléments permettent de savoir si l’inefficacité observée est imputable au seul gestionnaire. Ce qui permet d’avoir une idée juste de sa contribution.

  1. Tenir compte de la dynamique de la performance : il faut alors disposer des données des activités de plusieurs entreprises sur plusieurs années pour apprécier la variation de productivité influencée d’une part par le progrès technique (qui touche toutes les entreprises du même secteur) et d’autre part le changement d’efficacité propre à chaque entreprise. Cette mesure permet d’apprécier la capacité de l’entreprise à capitaliser les avantages du progrès technique et à assurer de ce fait la durabilité du service public.
  2. Se fier aux classements des institutions spécialisées : il peut s’agir des comparaisons entre les entreprises publiques semblables ou entre les entreprises publiques et les entreprises privées exerçant dans les mêmes conditions. Ces classements ont le mérite de situer l’entreprise par rapport à ses pairs. Ils ont le mérite de révéler les sources de vulnérabilités organisationnelles. Une analyse détaillée des indicateurs d’un classement permet de détecter les sources de dysfonctionnements et de les corriger.
Note 8 : actions à mener

*Les entreprises publiques doivent se doter des normes de comparaison qui permettent d’apprécier leur performance.

*L’État doit disposer d’un dispositif de ranking entre les entreprises publiques et privées permettant de situer les performances de chaque entreprise. Classer les entreprises par catégorie va sans doute nécessiter des éléments de comparaison fiables.

Ces trois principes imposent au moins deux conditions. La première est que les entreprises publiques se documentent sur les réalités de la concurrence, des exigences de leurs secteurs d’activités et retenir des normes de comparaison qui permettent d’apprécier leur efficacité technique. La deuxième exigence est que l’État dispose des critères de comparaison entre les entreprises publiques et privées, que ces critères soient connus, rendus publics et partagés par l’ensemble des entités publiques. Ils pourraient alors servir de repères pour le ranking. En effet, l’exercice consistant à catégoriser les entreprises tous les trois ans est un défi important qui nécessite des outils performants et une convergence de vue des entreprises des différents secteurs d’activités. L’option prise par l’État de le faire tous les trois ans lui impose de stabiliser ses outils d’analyse et de convaincre les intéressés quant à leur fiabilité et équité.

Conclusion

L’introduction de la logique marchande dans les activités publiques induit un débat conceptuel jamais égalé en économie : doit-on retenir le tout marché ou le tout État ? Il est évident que l’État a ses faiblesses, mais le marché ne saurait à lui seul assurer une croissance efficace et surtout inclusive. Il restera toujours des secteurs où l’intervention de l’État sera indispensable au regard du coût élevé des investissements à consentir. À l’inverse, il existe des secteurs où la présence de l’État n’est pas indispensable (hôtellerie, production du sucre, du textile, de l’huile, entre autres) si le privé s’y intéressait. Le marché et l’État se complètent donc dans l’offre des services et des produits. L’efficacité technique d’un État (comme celle d’une entreprise publique) pourrait alors s’apprécier à l’aune de la complémentarité obtenue entre ces deux acteurs.

L’option choisie au Cameroun depuis la loi du 22 décembre 1999 et renforcée par celles du 12 juillet 2017 est de disposer d’entreprises publiques dans plusieurs secteurs de la vie publique avec pour contrainte d’assurer leur performance. La mesure de cette dernière est plus que jamais un impératif. Les développements ci-dessus sont de donner quelques pistes d’appréciation de la performance des entreprises publiques avec un accent sur l’appréciation de l’efficacité technique.

 [1] Le caractère multidimensionnel de la performance s’impose également aux entreprises privées notamment dans le cas où les externalités qu’elles produisent sont importantes. Pour les entreprises publiques, c’est un impératif même en cas d’absence d’externalité.

[2] Gathon H.J & Pestieau P., (1992), Faut-il encore mesurer la performance des entreprises publiques ?, Annals of Public and Cooperative Economics », Vol. 63, no.4, p. 621-644 (Oct. 1992).

[3] Piaget B. et Sangué-Fotso R., (2014), la représentation de la performance des entreprises dans un contexte de faillite de la normalisation, le cas du Cameroun, Management & Avenir, Vol 4 – N° 70 pages 115 à 133

[4] Il existe 127 entreprises publiques, dont 28 en propriété publique, 19 entreprises d’économie mixte avec une majorité publique et 80 établissements publics administratifs.

[5] Banque mondiale (2015), Mémorendum économique du Cameroun, page 26.

[6] Il faut donc au préalable que les objectifs des tutelles soient clairs. On en parlera plus en détail dans un autre post.

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