Journée Africaine de la fonction publique 2021. Comment réinventer le service public en contexte d’absentéisme chronique des fonctionnaires camerounais !

Le 23 juin c’est la Journée Africaine de la fonction Publique. Depuis 1994, le 23 juin de chaque année se célèbre la journée africaine de la fonction publique dans le but de reconnaître la valeur et les vertus du service public, le service rendu au nom et pour la communauté. L’ambition est alors de mettre en avant le travail des agents publics et inciter les jeunes à embrasser une carrière dans la fonction publique. C’est très souvent l’occasion d’exposer les innovations de l’administration publique, de récompenser l’excellence et motiver les agents publics impliqués dans le service à autrui.

L’absentéisme est non seulement le fait de ne pas regagner son poste d’affectation (agents fictifs ou fantômes), mais aussi et surtout, le fait des maladies, des maternités, des missions, des activités politiques et d’une mauvaise organisation du travail. En cela, l’organisation du travail de l’élite administrative est l’une des causes de l’absentéisme dans la fonction publique camerounaise. La pandémie du Covid et ses conséquences en matière de confinement individuel contribuent à aggraver le phénomène.

L’absentéisme se mesure par des ratios.

Cette année le thème retenu par l’Union Africaine est : « bâtir l’Afrique que nous voulons en adoptant une culture éthique qui sous-tend un leadership dans le contexte de crise ».  Prenant appui sur l’expérience imposée par le Covid-19, le Secrétaire Général des Nations Unies, Antonio Guterres, reconnaît les innovations induites par les TIC et l’adaptation du travail des agents publics en période de pandémie. Il dit :

 « Du télétravail à l’enseignement en ligne, en passant par la télémédecine, les fonctionnaires ont mobilisé les technologies numériques pour garantir la continuité des services publics dans tous les secteurs, malgré les difficultés et les dangers potentiellement mortels liés à la pandémie. »[1]

C’est dire que le thème de cette année suggère d’apprécier le rôle de la fonction publique pendant la pandémie et les transformations à venir du fonctionnement de celle-ci.

En même temps, au Cameroun, l’actualité est plutôt marquée par le phénomène des agents publics « fantômes » entrainant un absentéisme chronique. C’est donc à juste titre que le Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative dans sa lettre aux usagers le 23 juin 2021 insiste sur l’exigence du respect des valeurs morales conduisant à un comportement irréprochable dans l’exercice de leurs fonctions. Le constat de l’absentéisme est pourtant à l’opposé de cette exhortation.  En effet, pendant la première moitié de l’année (janvier à juin), l’actualité sur les agents publics fictifs et par conséquent sur l’absentéisme a préoccupé les décideurs au plus haut niveau. La correspondance du Secrétaire Général à la Présidence du Cameroun (SGPR) au Secrétaire Général des Services du Premier Ministre (SGPM) sur « l’absentéisme chronique des fonctionnaires et agents de l’État de leurs postes de travail » en est la preuve. C’est dans ce contexte d’absentéisme que la fonction publique affronte la pandémie du Covid-19. Les confinements pour cause de contamination ou de « cas contact », contribue à accentuer ce phénomène. On aurait bien voulu nous intéresser à l’absentéisme en contexte de Covid dans l’administration publique camerounaise, mais l’absence des données sur l’absentéisme nous contraint à nous limiter à la compréhension de ce phénomène et à sa mesure. En effet, ce concept est souvent utilisé de manière à couvrir uniquement une très fine partie du problème (I). Le plus grave est qu’on en parle sans avoir les données qui autorisent sa mesure (II). Il convient alors de nous entendre sur ce qu’est l’absentéisme et comment le mesurer.

  1. L’absentéisme va au-delà des agents irréguliers

Les agents irréguliers sont ceux qui n’ont pas regagné leur lieu d’affectation ou qui y vont de manière sporadique. Il nous a été donné de constater que dans les discours des responsables administratifs, l’absentéisme est attribué uniquement au phénomène d’agents irréguliers, ceux qui sont affectés à un poste et qui n’y exercent pas tout en percevant un salaire. La notion d’absentéisme va pourtant bien au-delà et dans notre administration publique, elle est entretenue par l’élite administrative.

L’absence d’un employé est généralement perçue comme « le manque de présence physique d’un individu à un endroit et à un moment donné alors que la société s’attend à ce qu’il soit là. » (Martocchio et Jimeno, 2003 : 320). Un individu absent renvoie alors à celui qui ne s’est pas présenté sur son lieu de travail (Farrell et Stamm, 1988 : 212 ; Steel et Rentsch, 2003 : 193). Par conséquent, l’absentéisme est le manque de présence physique au moment et à l’endroit où l’on est attendu (Harrison et Price, 2003 : 204), il est parfois l’expression d’une désaffection envers l’organisation ((Safy-Godineau at al., 2020). Ce constat est fait non seulement sur le lieu du travail ou partout où il devrait être[2] mais suppose une certaine fréquence. L’absentéisme est donc un phénomène observable et mesurable.

Pour éviter tout amalgame convenons de ce que les agents publics invisibles de leur poste de travail ou n’ayant jamais regagné leur lieu d’affectation relève d’un cas d’indiscipline dont le processus de sanction est connu et peut aller jusqu’à la radiation définitive. Les cas d’absentéismes les plus courant et qui sont rarement adressés sont ceux des agents publics absents pour des raisons diverses : cumuls de fonction, activités politiques intenses, congés maladies, congés de maternité, missions à l’étranger ou à l’intérieur du pays, conférences, stages, travaux dans les comités internes et interministériels, membres dans les conseils d’administration. Il s’agit alors des absences régulières qui posent le problème de l’organisation du travail et de la gestion de la suppléance.

Chacun d’entre nous a déjà été frustré au moins une fois pour n’avoir pas bénéficié d’un service public à une heure d’ouverture des bureaux. Les réponses souvent servies sont « il n’est pas là », « il a deuil, il est à la morgue », « il est en mission », « il est malade ». Comme on peut donc le constater, si la pandémie du Covid fait observer une recrudescence de l’absentéisme il n’en est pas la principale cause dans l’administration camerounaise.

Les causes de l’absentéisme s’apprécient au plan théorique et empirique. Au plan théorique, la décision d’être absent ou présent dépend de la décision volontaire ou involontaire de l’employé. La décision involontaire découle des obstacles objectifs tels que la maladie et les problèmes de transport ; tandis que la décision involontaire dépend de l’interaction de trois variables à savoir : la culture de l’absence, les pratiques de gestion et les valeurs ou les objectifs individuels.

Au plan empirique, on se réfère généralement au bilan social qui permet d’étudier l’absentéisme en fonction de plusieurs causes, notamment : les arrêts maladie, les arrêts pour accidents du travail, les arrêts maternités, les congés expressément autorisés (hors congés payés et jours fériés) et les arrêts pour autres causes.

L’absentéisme est donc non seulement le fait de ne pas regagner son poste d’affectation (agents fictifs ou fantômes) mais aussi et surtout le fait des maladies, des maternités, d’une mauvaise organisation du travail, des activités politiques, des cumuls de fonction et de la mauvaise gestion de la suppléance. Le cas des agents fantômes peut dans une certaine mesure ne pas relever de l’absentéisme mais davantage de l’indiscipline. La question de l’absentéisme en contexte camerounais présente des particularités intéressantes au moins à deux niveaux : le travail en journée continue et la culture de l’absence.

La culture de l’absence est entretenue par l’élite administrative et n’est pas sanctionnée. Elle est le fait des cumuls de fonctions, des normes sociales qui tolèrent les retards, les absences pour obsèques, pour mariage ou pour convenance personnelle ou pour des raisons d’activités politiques. Pour d’autres la programmation d’un match de football à une heure de travail suffit pour justifier une absence. Cette situation est aggravée par une faible capacité des responsables à gérer la suppléance des personnes absentes.

A la suite de la crise économique des années 80 couplée à la dévaluation du franc CFA intervenue en 1994 avec pour conséquences la rareté des ressources et la diminution des salaires, l’Etat a opté pour un travail en journée continue de 7h30 à 15h30, donnant la possibilité aux fonctionnaires d’engager d’autres activités pour compléter leurs revenus. Ainsi, le statut général de la fonction publique de 1994[3] autorise-t-il les fonctionnaires à s’engager dans les actions suivantes (art 3 al 2) : les prises de participation dans le capital des sociétés anonymes et des sociétés parapubliques privatisés ; les prises de participation dans les activités relatives à la production rurale, d’œuvres scientifiques, littéraires ou artistiques ; les enseignements donnés à titre complémentaire ou de vacataire.

Pour la culture de l’absence, il s’agit de s’intéresser aux pratiques administratives et aux normes sociales en vigueur dans le contexte de travail. En effet, l’organisation du travail dans les organisations camerounaises consacre la possibilité des cumuls des fonctions (administrateur dans un conseil d’administration, membre d’un comité interministériel, directeur, responsable de programme etc.). Par ailleurs, les normes sociales tolèrent les retards, les absences pour obsèques, pour activités politiques, pour forte ou faible pluie, pour le mariage d’un parent, pour diverses convenances personnelles. La culture de l’absence est entretenue par l’élite administrative et n’est pas sanctionnée. Elle ne fait pas l’objet d’attention de la haute hiérarchie peu consciente ou volontairement inattentive aux conséquences néfastes aussi dangereuses, voire plus que l’absentéisme traqué à travers les conseils de discipline de la fonction publique. Il apparaît alors que si un responsable désire s’attaquer au problème de l’absentéisme, il doit se livrer au moins à sa mesure pour en apprécier l’ampleur.

Bien que l’absentéisme soit au cœur des débats dans la fonction publique camerounaise, il n’existe pas de données permettant de mesurer l’ampleur de ce phénomène.

2.  L’administration publique ne dispose pas de données pour mesurer l’absentéisme

Malgré les récriminations sur l’absentéisme, nous n’avons pas pu disposer de données permettant d’apprécier l’ampleur du phénomène dans certaines administrations et organisations publiques. Nous avons contacté 8 administrations et 4 organisations publiques (disposant d’une structure de l’audit interne), mais aucune ne nous a fourni des informations désagrégées sur l’absentéisme permettant de le mesurer.

L’absentéisme s’exprime sous deux types de mesures : la durée et la fréquence. La première mesure, c’est-à-dire la durée de l’absence permet de pouvoir graduer la gravité des absences, car elle renseigne sur la  sensibilité chronologique du concept. Par conséquent, on peut distinguer les absences de courte durée et les absences de longue durée.

La fréquence d’absence par contre renvoie au nombre de périodes ou de fois où un individu a été absent au cours d’une période donnée, quelle que soit la durée de chacune de ces périodes.). Ainsi, l’indicateur le plus utilisé pour mesurer l’absentéisme est le « Temps d’absence/temps normalement travaillé ». Mais les spécialistes considèrent qu’une mesure correcte du phénomène devrait comprendre les quatre indicateurs suivants :

  • Le taux de gravité : heures d’absences/heures normalement travaillées x 100

Exemple : Pour une administration de 50 employés travaillant de 7h30 à 15h30 avec une pause d’une heure (soit 7 h de travail par jour), on totalise 12 jours d’absence de 8 salariés  le dernier mois. Un moins a 20 jours ouvrables.

Le temps d’absence est de 12 jours x 7 = 84 heures

Le temps de présence est 18 jours x7x50 = 6300 heures

Le taux de gravité est de 84/6300 x 100 = 1,33%

  • Absence par salarié : Jours ou heures d’absence/nombre de salariés

Avec le même exemple, absence par salarié : 84/50 = 1h 68 min

  • Durée moyenne d’absentéisme : heures d’absence/nombre d’absences

Avec le même exemple, la durée moyenne d’absentéisme : 84/8=10,5 heures

  • Indice de fréquence : nombre d’absences/nombre de salariés

Avec le même exemple, l’indice de fréquence : 8/50 = 0,16

Ces différents ratios peuvent faire l’objet d’analyses désagrégées en fonction de la nature des absences, tenant compte des absences sur lesquelles l’administration peut agir et celles sur lesquelles elle n’a pas d’emprise.

Pour conclure sur le sujet et coller au thème de la journée de la fonction publique pour « bâtir l’Afrique que nous voulons en adoptant une culture éthique qui sous-tend un leadership dans le contexte de crise  », il convient non seulement de revoir l’organisation du travail dans la fonction publique camerounaise, d’améliorer l’usage de la suppléance (intérim ou emploi temporaire) et d’utiliser la technologie numérique. L’usage de plus en plus accrue de la technologie en matière de télétravail, de téléconférence est commandé par la crise de Covid (Hansez, 2021). dont l’une de vertus est d’avoir permis d’apprécier les gains d’efficacité (réduction des frais logistiques pour les conférences, amélioration de l’usage des TIC par les agents publics et occasionner des gains de temps). Toutefois, le plus important dans l’administration camerounaise est de discipliner l’élite administrative à travers une meilleure organisation du travail, une gestion récurrente et efficace des intérims en cas d’absence et une tolérance zéro aux motifs d’agendas personnels en dehors des congés, des maladies ou des absences régulières prévues par la réglementation.

Il apparaît en effet que la qualité du service public, sa discontinuité est davantage le fait de cette élite dont la question n’est malheureusement pas adressée. Nous observons des postes vacants pendant plusieurs mois (pour décès du titulaire ou mise à la retraite) parfois sans intérimaire ou des intérimaires qui cumulent plusieurs fonctions. Ce cumul est également source d’absentéisme. Il convient alors d’améliorer la politique de remplacement dans l’administration publique camerounaise. Aux situations d’agents publics irréguliers il conviendrait d’ajouter les cas d’absences d’agents réguliers et d’agents à remplacer. Par ailleurs, il conviendrait de collecter régulièrement les données permettant d’apprécier l’ampleur du phénomène dans les organisations publiques. En l’absence de données, il est difficile d’avoir la pleine mesure du phénomène.

Références bibliographiques

Farrell D. et Stamm C. L. (1988): Meta-Analysis of the Correlates of Employee Absence. Human Relations, vol.41, no.3, 211-227.

Hansez, I. (2021). Apprendre du télétravail contraint durant la crise sanitaire. Regards Economiques, 164, 20-27.

Harrison D. A. et Priee K. H. (2003): Context and consistency in absenteeism: studying social and dispositional influences across multiple settings. Human Resource Management Review, vol.13, 203-225.

Safy-Godineau, F., Fall, A., & Carassus, D. (2020). L’influence du soutien organisationnel perçu et de l’implication organisationnelle sur l’absentéisme dans la fonction publique territoriale. Gestion et management public: la Revue du RECEMAP.

Steel R. P. et Rentsch J. R. (2003): What does unit-leve ! Absence mean? Issues for future unit-level absence research. Human Resource Management Review, vol.13, 185-202.

 

[1] https://www.un.org/fr/observances/public-service-day, consulté le 23 juin 2021.
[2] Cette définition tient compte du télétravail ou du travail en résidence.
[3] Décret n° 94/199 du 07 octobre 1994 portant Statut Général de la Fonction Publique de l’Etat. Modifié et complété par le décret n° 2000/287 du 12 octobre 2000

Une réflexion sur “Journée Africaine de la fonction publique 2021. Comment réinventer le service public en contexte d’absentéisme chronique des fonctionnaires camerounais !

  1. Dans un contexte où la masse de demandeur d’emploi a la fonction est énorme et ou l’État n’arrive pas résorber cette masse là, n’est il pas plutôt intéressant d’inciter cette jeunesse-là a s’investir dans l’entrepreneuriat? Sinon, comment concilier l’exigence de quota proportionnel au standard international en la matière,et l’exigence d’optimisation des incitations a l’entrepreneuriat, surtout a un moment où l’État a grand besoin de rationaliser ses dépenses, notamment celles dû au fonctionnement ? En fait l’État est aujourd’hui écartelé entre défi de rationalisation de ses dépendances, qui passe aussi par la réduction de sa masse salariale, le défi également de l’attente du quota proportionnel au standard international en matière d’agent administratif ou publique, et enfin le défi d’encouragement et d’optimisation de l’entrepreneuriat privé. Comment donc résoudre cette équation a trois inconnus.

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